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關于強力推進我市園區發展升級的調研報告

發布日期:2013-08-22

市政協課題調研組
2013年6月24日

    年初,市政協主席會議研究決定,把推動我市園區發展升級作為今年的重點調研課題,成立了由余明剛、戴衛丁副主席牽頭,部分市政協委員、專家組成的課題調研組。從3月份起,調研組實地考察了全市各個工業園區,走訪園區企業20余家;召開園區負責人座談會11次,召集部門負責人座談會8次,發放調查問卷50余份,還前往湘潭九華、長沙瀏陽和望城、郴州市和嘉禾等經濟開發區考察學習。在黃曙光主席的指導下,經過多次研究和討論,數易其稿,形成了本報告。

    一、我市園區發展升級具備的現實基礎

    我市工業園區起步于上世紀90年代初。歷屆市委、市政府高度重視園區發展,于2005年、2010年分別下發了《關于加快園區建設與發展的意見》(株發[2005]6號)、《關于進一步支持工業園區發展的意見》(株發[2010]13號);2008年起實施“5115”工程,2010年打響“園區攻堅”戰役,2012年起實施“小5115”工程,園區經濟得到了長足發展,為發展升級奠定了現實基礎。

    (一)園區基本情況良好  

    截至目前,全市已建成工業園區11個,其中國家級1個(國家級高新區為一區三園),省級7個,市級1個。2012年底,全市園區規劃面積361平方公里,已開發面積75平方公里,其中工業用地面積53平方公里,從業人員21.3萬人,入園企業1458家,其中工業企業870個,高新技術企業161個(詳見表1),園區基本情況良好。

    (二)園區經濟初具規模

    2012年,我市園區實現技工貿總收入1501.6億元;園區實現規模工業增加值454.2億元,占全市的52.3%;實現高新技術產品增加值350.4億元;完成固定資產投資401.2億元,占全市的36.5%;上繳稅收54.7億元,占全市工業稅收的79.6%(詳見表2),園區已成為我市經濟發展的主引擎,科技創新的主陣地,產業集群的主推手。

    (三)園區體制機制創新積累了成功經驗

    從株洲高新區被列為“全國十大發展緩慢的高新區”起,市委、市政府痛定思痛,下決心推進“園政合一”,從領導體制、財政體制、審批權限、公司運營等方面全面改革,迎來了高新區的飛速發展,也為全市園區體制機制創新積累了經驗。目前天元區、石峰區、蘆淞區實行了“園政合一”,區委、區政府與園區黨工委、管委會一套人馬,合署辦公。荷塘區金山科技工業園和5縣市園區設立了獨立的黨工委和管委會,作為當地黨委、政府的派出機構。高新區黨工委書記兼任天元區區委書記,管委會主任單設;石峰區區委書記兼任黨工委書記,區長兼任管委會主任;蘆淞區區委書記兼任黨工委書記,管委會主任沒有明確;淥口經開區黨工委書記由常委、分管工業的副縣長兼任;其他園區黨工委書記、管委會主任均單設。醴陵經開區黨工委書記列席市委常委會議,其他園區管委會主任均為縣市區政府黨組成員。天元區、石峰區、蘆淞區和已完成“一權兩制一司”改革的醴陵市、攸縣園區均實行獨立的財政體制。高新區、醴陵經開區擁有獨立的行政審批權限。全市11個園區均成立了園區發展公司。除茶陵外,其它園區公司均屬管委會管理(詳見表3)。

    二、我市園區發展升級面臨的突出問題

    經過二十年的勵精圖治,我市園區有了長足的發展,但客觀地講,2010年“三大戰役”(城市提質、園區攻堅、旅游升溫)打響以后,園區攻堅戰相對滯后,園區攻堅亟待升溫,發展升級面臨突出問題:

    (一)整體實力不夠強

    一是園區規模偏小。2012年,我市11個園區的技工貿總收入、規模工業增加值、固定資產投資和上繳稅收分別為1501、454.2、401.2和54.7億元, 與長沙差距明顯,技工貿總量比湘潭少290.7億元,固定資產投資比湘潭少83.7億元,雖然規模工業增加值比湘潭多100余億元,但上繳稅收僅比湘潭多2.6億元(詳見表4)。

表4:長株潭三市2012年園區主要指標數據比較(億元)

 

 

技工貿總量

規模工業增加值

固定資產投資

上交稅收總額

長沙

4648.2

1392.3

887.5

226.2

株洲

1501.6

454.2

401.2

54.7

湘潭

1792.3

344.4

484.9

52.1

    我市各園區的綜合實力排名呈逐年下滑的趨勢。2009年,株洲高新區在全國54家國家級高新區中排名第35位,而到2011年在全國105家國家級園區排名中已下滑至第60位。在全省園區新型工業化考核中,全省20強園區我市僅有高新區入圍(排名第六),而長沙5個,郴州4個,岳陽3個,湘潭和衡陽各2個,婁底、常德、益陽各1個。

    二是發展速度偏慢。株洲高新區1992年成立,其余園區于2002年逐漸起步,他們在發展初期都保持了50%以上的增速,曾經有著輝煌的歷史。但從近兩年幾項主要指標的增速看,不但落后于總量龐太的長沙市,且與我們相鄰的湘潭市比較,其技工貿總收入、規模工業產品銷售收入增速都遠遠高于我市數倍(詳見表5)。

表5:長株潭園區增速情況表

 

 

2011年增速(%)

2012年增速(%)

技工貿總收入

其中:規模工業產品銷售收入

固定資產投資

技工貿總收入

其中:規模工業產品銷售收入

固定資產投資

長沙

39.5

44.7

30.1

20.3

18.4

-24.3

株洲

19.3

19.4

23.9

18

11.8

41.7

湘潭

77.9

54.6

53.3

59.5

41.2

50.5

    三是發展質量偏低。園區對全市經濟發展的貢獻率偏低。2012年,園區規模工業對全市規模工業增長貢獻率僅50.7%,落后長沙、湘潭10多個百分點。園區高新企業數量偏少,高新技術產值偏低,增長速度偏慢。我市雖有200家高新企業,數量僅次于長沙,但相對規模偏小,近三年高新技術產值增幅低于長沙、湘潭、岳陽、郴州,2012年高新技術產值規模已經被湘潭和岳陽趕超(詳見表6)。我市園區的經濟外向度不高,盡管海關、商檢機構設立較早,但進出口業務平臺建設滯后,目前還沒有保稅區、出口加工區。2012年我市工業園區進出口總額僅10.33億美元,而湘潭為20.73億美元,長沙僅瀏陽經開區就有11.7億美元。

表6:株洲與省內城市高新技術產值比較表 

 

2010年

2011年

2012年

城市

高新技術

產值

(億元)

增幅

(%)

高新技術

產值

(億元)

增幅

(%)

高新技術

產值

(億元)

增幅

(%)

高新技術

企業數

(家)

株洲市

787.5

34.5

1039.2

32.0

1126.4

8.4

200

長沙市

2286.3

54.1

3484.9

38.2

4200.6

20.5

807

湘潭市

644.3

35.8

973.8

39.3

1134.0

16.4

129

岳陽市

640.2

39.7

1009.5

38.0

1507.5

49.3

120

郴州市

268.5

36.0

425.7

59.7

574.2

34.8

55

    (二)體制機制不夠活

    1、管理體制不順。園區歸口管理不統一。從市級層面看,市園區辦是市發改委的一個副處級機構,僅有4名工作人員,與其承擔的對全市園區的指導、協調、統計、考核職能不相稱,難以實現歸口管理。園區架構設置不統一。有區委書記兼任園區書記的,也有縣委常委兼任書記的,還有副處級的縣級干部擔任的,導致推動園區發展的力量不均衡,雖然行政級別大部分為副處級,但實際領導力量在弱化,大部分園區黨工委書記未列席黨委常委會,在研究園區重大問題時不直接參與決策。

    2、簡政放權力度不夠。除高新區、醴陵經開區和攸縣工業集中區擁有部分審批權限外,其它園區均沒有審批權限,園區普遍反映管委會有責無權,項目審批程序復雜、周期長,要花50%以上的精力協調關系、聯絡感情,項目建設難以協調,服務效率難以提升。近幾年來,規劃、國土、建設等相關職能部門為支持園區發展,規范項目審批,設立了園區科,將已下放給園區的部分審批權又集中到了園區科,事實上影響了項目審批效率。

    3、融資平臺模式不佳。雖然全市11個園區均成立了園區發展公司,但基本都是“園企合一”模式,與管委會“兩塊牌子、一套人馬”,沒有真正建立起“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度,市場化程度不高。

    (三)發展后勁不夠足

    一是產業集聚度不高。園區發展總體規劃與土地利用規劃、產業發展規劃之間銜接不緊,一遇重大項目即涉及相關規劃的調整,“調規”幾乎成為常規性工作。園區發展定位比較籠統,產業規劃粗略,在產業發展和項目選擇上隨意性較大,“低、小、散、亂”現象突出,產業規模初步形成但主導產業不突出。園區產業鏈不夠完整,集聚效應不強,還沒有形成相互關聯、相互依存的專業化分工協作機制。如軌道交通裝備、汽車、服飾等產業集群的市內配套率較低,軌道交通裝備集群65%的采購在外地。

    二是融資能力不強。一方面,園區土地報批、基礎設施建設資金需求巨大,收儲土地成本與供地之間的價格“倒掛”嚴重,縣市供地平均每畝倒貼在20萬以上,而市區更高,個別園區每畝工業用地需倒貼近百萬元,開發越多,負擔越重,園區無法自負盈虧,自求平衡。地價倒掛問題如果不妥善解決,不僅影響園區發展,甚至會危及園區生存。另一方面,園區融資平臺實力不強,籌資渠道單一,基礎設施建設投入基本上靠財政和銀行貸款拼盤解決。目前,全市園區融資平臺公司資產規模大部分在30億元以下,園區貸款總額達79.6億元(詳見表7)。2012年全市園區共融資53億元,仍無法滿足園區開發建設需要。

表7:我市園區銀行貸款余額統計表(截止到6月底)

園區名稱

園區銀行貸款數

(萬元)

園區名稱

園區銀行貸款數

(萬元)

河西示范園

436400

醴陵經濟開發區

89590

蘆淞區園區

62000

攸縣工業集中區

35000

金山科技工業園

77721

茶陵經濟開發區

9000

石峰區園區

41300

炎陵工業集中區

4850

淥口經濟開發區

40000

 

 

總  計

795861

    三是招商引資質量不優。主要表現為引進的大項目、好項目不多,重大產業項目不多。2009、2010、2011年我市新增規模工業企業分別只有8家、12家和5家,2012年31家,四年來共引進56家,而長沙2012年即新增規模工業企業93家。截至目前,株洲園區工業骨架基本上還是依托國家“一五”、“二五”時期的老企業、老項目裂變而來。近二十年來,真正從外面引進的與老企業和老項目沒有關聯的投資過10億元的入園工業項目僅北汽控股1家。縣市區招商選資意識不強,沒有嚴格實行項目準入評估,再加上競相以比拼地價、減免稅收等方式惡性競爭,園區投入產出效益不高。

    (四)發展環境不夠優

    一是政策落實不到位。我市擁有“兩型社會”建設改革試驗區、中部崛起、振興老工業基地、國家級高新區、全國循環經濟試點和綜合性國家高新技術產業基地等多塊金字招牌,但對這些政策潛心研究不夠,從中央爭取到的實際政策和資金不多。近年來,我市出臺了一系列支持園區發展的政策措施,但由于有的部門主動服務意識不強,政策的落實和執行沒有完全到位。如2010年市委13號文件所提的標準廠房建設補貼,市級財政劃撥到了縣市區財政,而個別地方政府未按要求專款專用,及時足額撥付給園區。

    二是土地供需矛盾在加劇。土地要素制約已經成為項目‘落地難’的主要瓶頸。一方面項目等地入園。有的園區2010年簽約了12個項目,到現在還有一半沒有落地,征地拆遷成為“天下第一難事”。現代農裝項目在坐等四年無地后,被迫轉投湘潭九華經開區。另一方面,由于園區資金不能及時到位,影響土地報批,不能及時繳納保證金和土地出讓金,導致土地不能及時應市。同時,有的園區用地粗放,“園區1/2建廠房,廠房1/2有設備,設備1/2在運轉”,項目拿地之前很積極,拿地之后不作為,建設進展緩慢,投資強度遠未達到協議約定和國家規定,“小鳥占大巢”客觀上造成了用地緊張。

    三是配套功能不健全。園區還沒形成全方位服務和全產業鏈服務的機制。基礎設施及周邊生活配套設施相對滯后,大部分園區缺乏學校、醫院、公寓等公共服務設施。標準廠房建設力度不大,進展不快。截至目前,全市僅建成100萬平方米標準化廠房,而郴州已建成1500萬平方米。園區公共服務平臺不健全,融資擔保公司、小額貸款公司、律師事務所、會計師事務所、專業咨詢公司等中介機構發展不快,且魚龍混雜,難以滿足園區快速發展的需要。

    三、推進園區發展升級的思考

    打造株洲發展升級版,關鍵在工業,核心在園區。園區要率先升級,當務之急是活體制、破瓶頸、強服務。為此,我們感到:

    (一)必須創新體制機制,全面提升發展原動力

    要鼓足勇氣,以“壯士斷腕”的氣魄,下決心、動真格,激活園區運行體制機制。

    1、強化組織領導。一是建議成立由市委書記、市長掛帥的“株洲園區發展協調領導小組”,適時調度園區發展,在重新修訂市委2005年6號文件、2010年13號文件的基礎上,出臺《關于推進株洲市園區升級發展的意見》及《實施細則》。完善市級領導“五個一”活動方案,建立市委常委聯系園區制度。二是強化市園區辦的指導、協調、管理和考核職能。建議將市園區管理辦公室升格為正處級單位,并明確為市政府直屬機構。三是明確各縣市區園區黨工委書記由縣市區委副書記或常委兼任,暫時不兼任的,列席常委會議,管委會主任列席政府常務會議。

    2、強化簡政放權。按照精簡、務實、高效的原則,深入推進“一權二制一司” (“一權”即授權開發區行使同級行政經濟管理權限;“兩制”即建立開發區獨立的行政體制和財政體制;“一司”即建立具有現代企業制度的園區發展平臺公司)改革,全面推進園區管理創新,激活園區體制機制。全面推進園區發展公司改革,建立現代企業制度,使園區融資平臺真正成為資產規模較大、融資能力較強的專業經營開發公司。貫徹落實湘發〔2009〕4號文件精神,按照“責權統一、重心下移、能放就放”的原則,全面落實國家級園區享有市級行政審批權、省級園區享有縣級行政審批權的規定,按照應放盡放的原則,盡快下放如建設項目選址審批、重大和限制類企業投資項目核準等35項行政審批權(詳見表8)。實行獨立的行政管理體制和財政體制,在省級以上的園區全面推廣,讓園區擁有更多的自主權,推動園區的高效發展。

    3、強化園區特色。建議盡快設立由相關領域專家學者、代表性企業負責人組成的株洲市園區發展專家咨詢委員會。由相關部門牽頭,結合株洲實際,對我市園區發展“十二五”規劃進行修編,在此基礎上編制《株洲市園區升級發展的總體規劃》。規劃好專業特色園中園,做好特色概念,爭取在株洲高新區或在“整體綠色搬遷”后的清水塘地區建成株洲首個保稅區,利用醴陵的海關、商檢優勢,力爭在將醴陵經開區申報成國家級工業園區的同時申報成陶瓷出口加工區。學習外地經驗,合理布局園區產業,避免產業雷同和惡性競爭,逐步提升園區的產業集聚度,打造特色產業園區。

    4、強化考核激勵。開展園區“升檔進位”競賽,調整考核內容,在市園區辦的統籌安排下,調高園區發展在市績效考核中的權重,重點考核實際到賬外資、項目固定資產投資、園區產出效益、融資平臺公司運行情況,增加對單位面積投資強度和高新技術產業占比等指標。建議設立園區發展專項獎勵資金,對排位大幅提升、招商引資有重大突破、標準廠房建設有重大進展的園區實施獎勵,以獎代補。考核發展環境,對有園區發展息息相關的市直部門的服務質量進行考核,在媒體通報結果,責令影響特別惡劣的職能部門的主要負責人公開檢討。

    (二)必須突破要素瓶頸,全面提升發展正能量

    園區發展面臨土地供應緊張、優質項目緊缺、融資困難等要素制約,必須采取非常規手段才能突破。

    1強力推進集約用地。通過“擴增量、盤存量、用流量”等舉措,為園區發展提供可靠的用地保障。引導企業樹立正確的用地觀,設定統一的園區企業綠化率,嚴格限制建設單層廠房,向“空間”、向“地下”要土地,對“零增地技改”、“零增地上項目”的企業給予獎勵,對“拆低建高”的企業減免規費。加大高層或多層標準廠房建設力度,走市場化建設道路,引導和鼓勵企業和其他經濟主體籌集資金建設標準廠房。清理閑置土地。對園區用地進行全面清理,二次開發低效土地,提高工業用地效率,適當調高園區內商業用地的比重,以商補工。彈性出讓土地。積極探索工業用地年限彈性出讓模式,促進土地資源的循環利用,實現用地需求和提高土地使用效率的雙贏,堅決杜絕“超低地價”、“零地價”和“負地價”。

    2、強力推進招商引資。項目是園區發展的血脈。建議進一步完善園區招商的辦法和機制,強化招商選資意識,突出以商招商、專業招商、商會招商、產業鏈招商,嘗試將園區整體包裝成項目公開招商,緊緊圍繞“四城三基地”產業定位和特色產業園區建設,包裝一批有深度、質量高、效益好的大項目。招大引強。招商引資的對象重點是大項目和科技型中小微企業,針對發展前景好的世界500強、國內200強和行業100強等龍頭企業、上市公司開展招商活動。要進一步加強與央企的對接,爭取更多的央企投資項目落戶株洲。招才引智。借鑒無錫的經驗,建議招引高科技人才落戶株洲,建立嚴格的人才和技術評審機制,對前來株洲發展的“三帶型”人才,即學科帶頭人、帶專利、帶項目的頂尖技術人才實行三個“100”的扶持政策,即100萬創業資金、100平米實驗室、100平米住房,幫助其孵化、成長直至產業化。扶優扶強。鼓勵現有優勢產業做大做強,延伸優勢產業鏈條,以優勢產業打造產業特色;建議將清水塘“綠色搬遷”企業全部入園;支持和幫助有發展潛力的中小企業組團上市或在中小企業創業板上市。

    3、強力推進多元化融資。建議借鑒外地經驗,以高科集團為主體,捆綁市區其他工業園區發展平臺公司,改變單一的股權結構,整體打包上市。鼓勵市級國有融資平臺參股縣(市)區園區融資平臺,提升園區融資能力和土地儲備能力。創新平臺公司融資方式,“以土地和項目融資”,采取“股份制”、“企業開發”、“合作開發”等多種模式,吸引民間資本參與園區開發,建設股份制園區。加強與中央各部委和央企的聯系和溝通,爭取更多的國家政策資金和重大項目落地株洲。

    (三)必須強化配套服務,全面提升發展承載力

    園區承載能力決定了園區發展空間及走向,配套服務不可或缺。

    1、加快推進“產城一體”。“產城一體”是未來園區發展的趨勢。探索和建立“統一規劃,科學管理,協調聯動,產城融合”的“產城一體”管理體制和建設模式,把全市園區和工業集中區建設成為宜居宜業的現代化新城。高標準完善園區水、電、路、網建設,在園區內規劃建設住宅、超市、街區、公園等生活配套服務以及學校、醫院、幼兒園等公共配套設施,拓展園區以商補工的空間,做到“開發一個園區,建設一座新城”,將田心高科園、醴陵經濟開發區、株洲航空城建成“產城一體”樣板。

    2、加快基礎設施建設。結合城鎮發展總體規劃和園區發展規劃,統一規劃、統一投入、統一建設園區外圍基礎設施。加強園區之間的經濟協作和相互關聯,接通園區之間的經濟通道,盡快上馬蓮易高等級公路拓寬改造或重建,利用滬昆高鐵醴陵站的輻射帶動效應,著力打造“株洲航空城——醴陵經濟開發區”產業帶;加快湘江大道建設,加快建設株洲七橋,拉通南洲新區和高新區通道;加快航空大道建設步伐,拉開航空城建設框架。

    3、加快園區公共服務平臺建設。建設園區公共服務平臺,為入園企業提供貼心的保姆式服務,勢在必行。建議由園區發展協調領導小組牽頭,市發改委、經信委、財政局、稅務局、國土局、科技局和園區辦等相關部門共同參與,進行專題討論研究,整合經信、科技、銀信等部門的服務網絡或服務平臺,建設電子信息、創業孵化、設施共享、標準檢測、研發協作、工業設計、人力資源、融資擔保等八大中心,更好地為企業發展服務。

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